La compensación que abrió una discusión necesaria
La tramitación final de la denominada megareforma —el proyecto de Ley para la Reconstrucción Nacional y el Desarrollo Económico y Social— dejó pendiente una controversia que inicialmente parecía secundaria, pero que terminó deteniendo su despacho en el Senado: cómo compensar a las municipalidades por la menor recaudación que provocará la exención del impuesto territorial aplicable a la vivienda principal de personas mayores de 65 años.
La fórmula acordada en la Comisión Mixta busca que la Tesorería General de la República reponga los recursos que dejarían de ingresar tanto al Fondo Común Municipal como directamente a las comunas afectadas. Para recibir la compensación directa, los municipios deberían mantener al día la información mensual sobre su personal y acreditar una reducción de al menos un 30% en los tiempos de tramitación de determinados permisos municipales. Al cierre de esta columna, el informe de la Comisión Mixta había sido aprobado por la Cámara de Diputadas y Diputados, pero su votación en el Senado fue postergada ante la falta de respaldos suficientes.
En medio de esa discusión, el senador Gustavo Sanhueza planteó que la entrega de nuevos recursos debía acompañarse de controles y estándares destinados a evitar que la estabilidad financiera de una municipalidad dependiera exclusivamente de la forma en que una autoridad administra sus recursos. También vinculó su posición con las cotizaciones previsionales adeudadas por municipios y corporaciones municipales, particularmente en educación y salud, sosteniendo que el Estado debía priorizar una solución para los trabajadores afectados.
Más allá de compartir o no la solución concreta planteada por el legislador, su intervención abrió una pregunta legítima: ¿puede el Estado central compensar íntegramente una disminución de ingresos municipales sin exigir, al mismo tiempo, una administración responsable de las dotaciones y del gasto en personal?
La respuesta no debiera construirse desde una desconfianza general hacia los municipios. La compensación es necesaria. Una decisión tributaria adoptada a nivel nacional no puede terminar debilitando los servicios comunales ni trasladando sus efectos a los habitantes de los territorios más dependientes del financiamiento municipal. Pero reponer recursos tampoco puede significar mantener intactas prácticas de contratación que no siempre responden a una planificación seria de capacidades institucionales.
El crecimiento de las dotaciones no siempre significa mayor capacidad
Las cifras disponibles muestran que el empleo municipal constituye una estructura amplia, heterogénea y crecientemente apoyada en modalidades contractuales distintas de la planta.
En 2021, las cuatro principales categorías informadas por el Sistema Nacional de Información Municipal reunían 121.377 personas: 34.404 funcionarios de planta, 18.383 a contrata, 11.302 honorarios del sector municipal y 57.288 honorarios vinculados a programas. En 2024, esas mismas categorías sumaban 133.838 personas: 34.263 de planta, 23.538 a contrata, 6.473 honorarios del sector municipal y 69.564 honorarios en programas comunitarios. En términos comparables, ello representa un aumento cercano al 10,3% en tres años, concentrado principalmente en las contratas y en las prestaciones de servicios asociadas a programas.
En paralelo, el gasto municipal nominal en personal pasó de M$1.583.385.794 en 2021 a M$2.334.429.232 en 2024, un incremento nominal cercano al 47%. Las prestaciones de servicios en programas comunitarios representaron por sí solas un 23,72% del gasto en personal de 2024 y los honorarios a suma alzada otro 2,27%. En conjunto, ambas modalidades absorbieron aproximadamente una cuarta parte de ese gasto.
Estas cifras no permiten concluir, por sí solas, que el aumento sea injustificado. Los municipios han debido asumir nuevas funciones, administrar programas crecientemente complejos, responder a mayores exigencias ciudadanas y operar en contextos territoriales muy distintos. Tampoco todo honorario es expresión de precariedad, clientelismo o mala gestión. Existen especialistas, equipos sociales y profesionales contratados bajo estas modalidades que cumplen funciones esenciales y sostienen servicios que, de otro modo, difícilmente podrían ejecutarse.
El problema aparece cuando el crecimiento de la dotación se transforma en un proceso acumulativo que no está precedido por una pregunta básica: ¿qué capacidades posee actualmente la municipalidad y cuáles necesita realmente incorporar?
Sin esa evaluación, contratar más personas puede aumentar el gasto sin aumentar la capacidad institucional. Un municipio puede disponer de más profesionales y técnicos y, sin embargo, tener mayores dificultades para coordinarse, tramitar expedientes, ejecutar presupuestos, rendir recursos o responder oportunamente a la ciudadanía.
Contratar sin conocer lo que ya existe
Una política seria de personal debiera comenzar con un diagnóstico de la organización. Antes de crear un nuevo puesto o contratar una asesoría, la autoridad debería saber qué funciones se realizan, qué competencias poseen los equipos, dónde existen sobrecargas, qué conocimientos faltan y cuáles pueden desarrollarse mediante capacitación, movilidad interna o redistribución de responsabilidades.
En demasiadas ocasiones, ese análisis es reemplazado por una lógica inmediata: llega una nueva administración, incorpora personas de su confianza y les asigna funciones sin haber evaluado previamente las capacidades existentes. No siempre hay perfiles de cargo, procesos comparativos, indicadores de desempeño ni una justificación técnica que explique por qué la nueva contratación era necesaria.
El problema no radica en que una persona sea técnica o profesional. Un título académico no garantiza idoneidad, así como una formación técnica no implica una competencia inferior. La cuestión decisiva es otra: si la persona incorporada posee los conocimientos, experiencia y competencias requeridas para la función que deberá ejercer, y si fue seleccionada mediante un procedimiento capaz de demostrarlo.
Cuando no existe un perfil previo, la evaluación pierde su referencia. Si no se ha definido qué conocimientos, experiencia y comportamientos requiere el puesto, tampoco es posible determinar objetivamente quién es el candidato más adecuado.
La selección termina dependiendo de criterios informales: la cercanía con el alcalde, la recomendación de un dirigente, la participación en una campaña, la pertenencia a un partido, una relación familiar o la confianza personal de una autoridad.
No toda contratación directa responde a esas variables. Pero un sistema con alta discrecionalidad, escasa competencia abierta y controles predominantemente documentales crea condiciones favorables para que ello ocurra.
Cuando la confianza política desplaza al mérito
La existencia de clientelismo en el empleo municipal chileno no es solamente una sospecha instalada en la conversación pública. Una investigación publicada en la Revista de Ciencia Política, basada en información de los 345 municipios y en contrataciones realizadas mediante Mercado Público entre 2009 y 2017, encontró que el gasto en contratación de personas aumentaba un 14,9% durante los años electorales. También observó que los alcaldes independientes gastaban menos en estas contrataciones que aquellos afiliados a partidos políticos. Sus autores interpretaron estos resultados como evidencia compatible con ciclos políticos presupuestarios y prácticas de patronazgo a nivel local.
Esa evidencia no autoriza a calificar indiscriminadamente toda contratación municipal como clientelar. Sí obliga a reconocer que el riesgo existe y que no puede ser tratado como una suma de casos aislados.
El clientelismo no siempre adopta la forma explícita de entregar un puesto a cambio de apoyo electoral. Puede operar mediante mecanismos más difíciles de detectar: perfiles confeccionados para una persona determinada, renovaciones sucesivas sin evaluación, contratación de asesores con funciones ambiguas, remuneraciones que no guardan relación con las responsabilidades, asignación de tareas permanentes bajo la figura de cometidos específicos o incorporación de nuevas personas sin revisar previamente las capacidades disponibles.
La OCDE ha sostenido que una administración basada en mérito requiere criterios de calificación y desempeño previamente establecidos, procesos objetivos y transparentes y acceso abierto para quienes cumplen las condiciones. Estos mecanismos no son meros formalismos: reducen el favoritismo, el nepotismo y la interferencia política indebida en el empleo público.
En el ámbito municipal, la exigencia resulta especialmente importante porque el alcalde concentra atribuciones relevantes en materia de personal. Esa potestad es necesaria para conducir la administración comunal, pero no puede confundirse con la facultad de disponer del empleo municipal como si se tratara de un patrimonio político propio.
Equipos que se construyen durante años y se destruyen en meses
La consecuencia más grave de una contratación guiada principalmente por lealtades políticas no es el ingreso de una persona menos competente. Es el efecto acumulado que esa práctica produce sobre los equipos municipales.
Las municipalidades funcionan gracias a conocimientos que no siempre están contenidos en un reglamento, manual o sistema informático. Los equipos consolidados saben cómo se tramita un convenio, qué exige una rendición, cómo debe prepararse una licitación, qué dificultades presenta un territorio, con qué instituciones debe coordinarse un programa y qué errores pueden impedir que un beneficio llegue oportunamente a una familia.
Ese conocimiento es institucional, pero también es tácito. Se construye mediante la experiencia, la colaboración, la memoria compartida y la repetición de procesos complejos.
Cuando una nueva administración desplaza a los equipos existentes, desconoce sus competencias o instala sobre ellos estructuras paralelas de confianza, no solo modifica un organigrama. Interrumpe procesos de aprendizaje institucional.
Funcionarios con experiencia pueden perder responsabilidades frente a personas recién llegadas que todavía no conocen la normativa, los procedimientos o el territorio. Jefaturas técnicas pueden ser debilitadas por asesores que operan mediante instrucciones informales. Profesionales que han desarrollado competencias especializadas pueden quedar excluidos de las decisiones por no pertenecer al círculo político de la autoridad.
Con el tiempo, los trabajadores más calificados dejan de proponer mejoras, buscan oportunidades fuera del municipio o adoptan una conducta defensiva. La institución pierde motivación, continuidad y memoria.
La OCDE ha advertido que las municipalidades chilenas enfrentan dificultades para atraer y retener personal altamente calificado, junto con debilidades en planificación de dotaciones, desarrollo de competencias y gestión de recursos humanos. En ese contexto, reemplazar mérito por proximidad política profundiza una fragilidad que ya existe.
El costo que no siempre aparece en la planilla
El costo inmediato de una contratación se expresa en la remuneración. Su costo real es mucho mayor.
Cada incorporación supone equipamiento, espacio físico, licencias informáticas, supervisión, coordinación, administración documental y eventuales responsabilidades laborales. Si la contratación fue innecesaria o la persona no era idónea, también genera errores, duplicidad de tareas, reprocesos y conflictos organizacionales.
A ello se agrega la dinámica de acumulación política. Una administración incorpora a sus personas de confianza. La siguiente puede mantenerlas, desvincularlas o sumar una nueva capa de contrataciones. Como cada decisión genera costos políticos, laborales y judiciales, la tendencia suele ser agregar antes que revisar.
Así se produce una forma de expansión silenciosa del gasto corriente. No necesariamente existe una infracción penal ni una apropiación indebida de recursos. La fuga presupuestaria se expresa como gasto que no genera una capacidad pública equivalente.
Cada recurso destinado a sostener una contratación redundante, una asesoría sin productos verificables o una función creada por conveniencia política es un recurso que no se utiliza en mejorar calles, mantener espacios públicos, fortalecer la seguridad comunal, atender a las organizaciones sociales o modernizar los servicios municipales.
Informar la planilla no es gestionar personas
La fórmula discutida en la megareforma exige que los municipios mantengan actualizada ante la Dirección de Presupuestos la información mensual sobre trabajadores, honorarios, remuneraciones y fuentes de financiamiento. Esa obligación ya está establecida en el artículo 70 de la Ley N.º 21.306.
Es una condición necesaria, pero insuficiente.
Informar permite saber quiénes están contratados y cuánto se les paga. No permite determinar si la contratación era necesaria, si existía un perfil, si se evaluaron otros candidatos, si la persona cumple las competencias requeridas o si su desempeño genera resultados.
La legislación municipal tampoco parte desde cero. La Ley N.º 20.922 estableció que el alcalde debe presentar al concejo una política de recursos humanos que contemple, al menos, mecanismos de reclutamiento y selección, promoción, capacitación y egreso. Asimismo, el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales concibe la carrera funcionaria sobre principios profesionales y técnicos, igualdad de oportunidades y objetividad en función del mérito.
La misma Ley N.º 18.883 permite contratar a honorarios a profesionales, técnicos de educación superior o expertos para labores accidentales y no habituales, además de cometidos específicos. La flexibilidad existe y cumple una función legítima, pero fue concebida para responder a necesidades determinadas, no para construir una estructura permanente de empleo paralela a la carrera funcionaria.
El problema no es, entonces, la ausencia total de normas. Es la distancia entre la norma y una práctica municipal que todavía no siempre planifica, selecciona y evalúa con el rigor necesario.
Compensar a cambio de una gestión responsable
La compensación contemplada en la megareforma no debe utilizarse como un mecanismo de castigo que termine perjudicando a las comunas con menores capacidades o a los ciudadanos que dependen de sus servicios. Tampoco parece razonable condicionar recursos esenciales a metas uniformes que desconozcan la diversidad territorial y financiera de los municipios.
Pero sí es legítimo exigir compromisos graduales y verificables.
La compensación directa podría vincularse con cuatro obligaciones institucionales: contar con un diagnóstico anual de dotaciones y competencias; establecer perfiles previos para toda nueva contratación profesional o técnica; utilizar procesos abiertos y comparativos como regla general; y acreditar cumplimiento previsional o, cuando existan deudas, un plan efectivo de regularización.
A ello debe agregarse una evaluación financiera plurianual. Cada ampliación de dotación debería informar no solo su costo durante el año en curso, sino también su impacto futuro, su fuente de financiamiento y la necesidad institucional que pretende resolver.
Los concejos municipales deberían recibir información suficientemente detallada para ejercer control real, y no limitarse a conocer nóminas cuando las decisiones ya han sido adoptadas. La SUBDERE y la Dirección de Presupuestos, por su parte, deberían transformar los datos mensuales en indicadores comparables que permitan detectar crecimientos atípicos, concentraciones de honorarios, incumplimientos previsionales y diferencias injustificadas entre municipios de características semejantes.
La comunidad no debe heredar las contrataciones del alcalde
La discusión planteada por la megareforma ofrece una oportunidad que no debiera desaprovecharse. El Estado central tiene razones suficientes para compensar a las municipalidades por una pérdida de ingresos originada en una decisión legislativa nacional. Pero también tiene el deber de evitar que esos recursos terminen financiando estructuras organizacionales carentes de planificación, mérito y sostenibilidad.
Compensar sin exigir mejoras mantendría la continuidad financiera, pero no resolvería el problema de fondo.
Una política municipal de personal administrativamente seria debe proteger a los equipos consolidados, incorporar nuevas competencias cuando sean necesarias y garantizar que el acceso al empleo público no dependa de la cercanía con una autoridad.
Porque cuando una autoridad termina su período, no se lleva consigo las remuneraciones comprometidas, las deudas previsionales, los conflictos laborales ni la pérdida de capacidades institucionales.
Todo eso queda en el municipio.
Y es la comunidad la que debe soportarlo durante años.